Asociaciones público-privadas, dos décadas después

Asociaciones público-privadas, dos décadas después

  • Un informe de la cámara de legisladores inglesa concluye que las APPs fueron un mejor negocio para las empresas privadas que para los contribuyentes, y que el gobierno abusó del esquema sin proveer análisis adecuados sobre el costo-beneficio.
  • Algunos de los proyectos licitados terminaron costando 54 por ciento extra, debido a refinanciamiento de deuda, extensión de plazos de entrega, cotizaciones por arriba del costo, entre otros.
Foto: Es Imagen
En la gráfica el Centro Integral de Servicios, la primera obra estatal financiada bajo el esquema Proyecto de Prestación de Servicios. Foto: Es Imagen

Lourdes Zambrano

@zuzufrasario

Londres. Lo que hace 20 años parecía la solución para financiar desde la iniciativa privada la infraestructura que necesitaba el Reino Unido, se convirtió en un esquema problemático que ha sumado detractores y críticos. A pesar de ello, las Asociaciones Público Privadas (APP) –que incluyen el esquema Proyectos de Prestación de Servicios (PPS)— aún se mantiene como la herramienta principal para construir carreteras, líneas de metro, hospitales, escuelas.

Lo mismo se le ha cuestionado falta de transparencia sobre las ganancias privadas que ha generado, o que se trata de un negocio en donde los inversores han obtenido la mejor parte, en algunos casos las obras han elevando su costo hasta en un 54 por ciento extra.

En Puebla, los PPS llegaron con el cambio de gobierno. En el cierre de la legislatura pasada los diputados aprobaron una serie de reformas que abrieron la puerta a ese esquema de financiamiento, aunque fue hasta finales de 2011 cuando se licitó y adjudicó la primera y, hasta el momento, única obra: el Centro Integral de Servicios. Una obra que también arrastra los mismos señalamiento de las obras desarrolladas en el Reino Unidos: opacidad, y una polémica sobre si se trata de deuda pública o no.

En México el esquema de financiamiento público-privado, comenzó a desde el 2002, durante el gobierno de Vicente Fox, y en 2011, de acuerdo con el diario Milenio, se tenían registrados 13 Proyectos de Prestación de Servicios en todo el país con un costo cercanoa los 26 mil millones de pesos.

Una herramienta inglesa

Las Asociaciones Público Privadas, también conocidas en el Reino Unido como Iniciativas de Financiamiento Privado, iniciaron en 1992 bajo el gobierno del Primer Ministro John Major, del Partido Conservador (1990-1997), con la intensión de financiar, construir y administrar carreteras y líneas de transporte público por un periodo promedio de 25 años. Un par de años después se utilizó para construir hospitales, desde entonces ha sido el esquema a seguir para dotar de infraestructura al Sistema Nacional de Salud (NHS por sus siglas en inglés).

Tomada de ttnewsflash.com
Tomada de ttnewsflash.com

Aunque lo instituyeron los “Tories”, como se les llama coloquialmente a los miembros del Partido Conservador, con la llegada de Tony Blair al gobierno inglés en 1997 el esquema se popularizó tanto que se le considera la herramienta preferida de los “Laboristas”, partido al que pertenece Blair y su sucesor, Gordon Brown.

A mediados del 2010, cuando los Conservadores regresaron al poder con David Cameron, las revisiones a programas de financiamiento iniciaron en el marco del tambaleante panorama económico que imperaba en Europa.

Una de las instituciones más endeudadas fue el NHS, que creó fideicomisos para cada hospital nuevo que construía, conocidos como NHS Trusts.

En el 2011, una serie de artículos periodísticos sobre las altas deudas de la mayoría de los hospitales informaban sobre la dificultad, y hasta imposibilidad de pagar sus obligaciones a los inversionistas privados.

En abril de ese año, la Oficina Nacional de Auditoría –el equivalente inglés a la Auditoria Superior de la Federación– publicó un reporte en el que señalaba que para 2012 a cada contribuyente le tocaría pagar cerca de 8 mil pesos (400 libras esterlinas) sólo por concepto de la deuda de la construcción de hospitales, escuelas y carreteras.

¿Deuda?

En los principales diarios del Reino Unido como The Independent, The Guardian, Financial Times, The Daily Telegraph durante años hubo artículos en los que se describía las condiciones deplorables de hospitales administrados por las compañías privadas, además de numerosas editoriales en las que se analizaba el riesgo financiero que representaba para el país.

En los diarios también se le llamó “estafa” sobre todo porque la deuda contraída no se registraba en el rubro de deuda, se le llamó “hipoteca de los contribuyentes” y se criticaba el negocio redondo que significó para varios inversionistas privados a costa de los impuestos de los ciudadanos.

El 10 de febrero de 2005, The Independent publicó que el primer hospital construido bajo este esquema, el Darent Valley Hospital en Kent, al sudeste del Reino Unido y que terminó de edificarse en el 2000, generó 37 millones de libras esterlinas de ganancias –cerca de 56.6 millones de dólares–, para las empresas privadas involucradas en la construcción y administración del nosocomio. En cambio, el fideicomiso no tenía fondos suficientes para pagar su deuda.

TheIndepentY no sólo eso, algunos de los proyectos licitados terminaron costando 54 por ciento extra, debido a refinanciamiento de deuda, extensión de plazos de entrega, cotizaciones por arriba del costo, entre otros.

Tres meses después del reporte de la Oficina Nacional de Auditoría, en julio de 2011, la Cámara de los Comunes, el equivalente a la Cámara de Diputados, publicó el reporte “Lecciones de las Iniciativas de Financiamiento Privado y otros proyectos”, en los que concluye que los acuerdos de parecen haber sido un mejor negocio para las empresas privadas que para los contribuyentes. También se destacó que el gobierno abusó del esquema sólo porque estaba disponible sin proveer análisis adecuados sobre el costo-beneficio.

Además se mencionó que los ingresos públicos recolectados a través de los impuestos se estaban yendo a las arcas de instituciones extranjeras que financiaron a las empresas privadas y se criticaba que el Departamento del Tesoro no tuviera un plan para combatir esta situación.

Otra de las críticas era la falta de transparencia sobre las ganancias que tenían los inversionistas privados y la secrecía de las empresas al momento de vender su parte a terceros,  ineficiencia en la prestación de servicios y la falla del gobierno como administrador por no haber encontrado la manera de que las ganancias también le fueran compartidas por lo que se pedía al Departamento del Tesoro que modificara las reglas del juego.

Desde que se popularizó este esquema, nacieron empresas dedicadas exclusivamente a licitar este tipo de proyectos, que incluso cuentan con un portafolio extenso de éstos.

A pesar de las críticas, varios países han adoptado el esquema para financiar infraestructura, entre ellos España, Australia e India y se ha extendido hacia el área de servicios.

Las nuevas reglas

El 5 de diciembre de 2012, el Financial Times publicó un análisis sobre la revisión al esquema de Asociaciones Público-Privadas, titulado “Un nuevo enfoque de las Asociaciones Público-Privadas”, publicado por el Departamento del Tesoro ese día.

Hasta ese momento, el valor presente de las obligaciones futuras de éstos era de 144.6 mil millones de libras esterlinas (2010-2011)  –cerca de 218.4 mil millones de dólares al tipo de cambio de martes 19 de marzo–. Se tenían compromisos con 700 proyectos que prometían retornos nominales de 200 mil millones de libras esterlinas (302 mil millones de dólares).

Los principales destinatarios de esos proyectos eran los ayuntamientos y el NHS Trusts.

De acuerdo con el análisis de Kate Allen, los cambios más importantes en el nuevo esquema son la búsqueda de financiamiento en fondos de pensión en lugar de bancos, que ya no están dispuestos a hacer préstamos de este tipo sobre todo tras la crisis financiera europea.

El sector público deberá aumentar la inversión inicial pero también compartirá las ganancias con el sector privado pues se convertirá en accionista minoritario con derecho a recibir dividendos.

El periodo de tiempo para desarrollar el proyecto tendrá un tope de 18 meses, cuando antes se realizaba en promedio en 35 meses y el esquema se utilizará sólo para proyectos que requieran un capital inicial de 50 millones de libras esterlinas (75.5 millones de dólares) o más.

La falta de transparencia, una de las mayores críticas, se solucionará pidiendo que los inversionistas privados publiquen el retorno de inversión actual y el esperado para que el público pueda ver cuándo dinero están ganando con el proyecto.

Los ayuntamientos y fideicomisos ya no serán los encargados de la procuración de fondos sino que lo harán los departamentos del gobierno central correspondientes, como el Departamento de Transporte o el de Salud.

El sector público también modificará su forma de actuar pues ahora permitirá cambiar las condiciones de retorno de inversión establecidas al inicio.

Los primeros departamentos en usar el esquema bajo las nuevas reglas serán los de educación y defensa. El primer proyecto en el que ya está confirmado es el Programa de Construcción de Escuelas Prioritarias.

Si se siguen las nuevas reglas será poco probable que haya más concesiones en el área de servicios pues no requieren tanto capital inicial como los de infraestructura.

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